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重新认识“中心城市”|李铁谈城市

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重新认识“中心城市”|李铁谈城市

当前一些地方热炒“中心城市”概念,究其实质,无非是希望通过扩大地盘,增加产值和人口规模,通过行政手段促进要素的聚集。根源在于很多人并不清楚中心城市的真正内涵,常常把行政区域误读为中心城市

重新认识“中心城市”|李铁谈城市

文|李铁

什么是中心城市?虽然现在这个概念在社会上用得很多,但是如何科学地作出界定,还是有必要认真的研究和分析。

中心城市在国际上普遍存在。关于中心城市的提法,已经不是什么新问题了。无论从历史到现在、国内到国际,自打有了城市以来,特别是进入近现代社会以来,所谓的中心城市一直存在。例如,18世纪的法国巴黎和英国伦敦,20世纪的美国纽约和日本东京,都是当时世界上最著名的中心城市。

在中国,虽然城市化起步较晚,但过去历史上的都城,可以说是国家的政治中心,称其为中心城市并不为过。而在经济发达的江南地区,扬州、苏州、杭州等城市,同样可被称为中心城市。而从民国时期一直到1949年新中国成立以后的一段时间,中国由于人口众多,各类中心城市也比较多,仅直辖市就有十几个,省会城市也都是当时各省的政治经济中心。

从这个意义上来说,中心城市无非就是通过人口规模、政治和经济以及文化地位,在一定的区域范围内甚至是全国范围内,发挥要素聚集的功能,并对周边的经济和社会发展起到一定带动作用的城市。

但是,近些年关于中心城市的概念又被一些地方城市政府和学者热炒,提出不仅要发展中心城市,甚至要发展世界中心城市、环球中心城市、国家中心城市等等。中心城市的概念被无限放大,这其中潜藏着对中心城市或有意或无意的误读。

中心城市概念为何被热炒?

中心城市并不一定都是大城市。中心城市既然通过要素的聚集功能,对周边起到辐射和带动的作用,那么多大人口规模的城市算是中心城市呢?这其实并没有明确的界定。

我记得在上世纪90年代,一批全国政协委员和中科院的院士就提出过建议,认为京九铁路沿线发展相对落后,建议通过发展中心城市带动周边农村地区经济的发展。他们当时提出的所谓中心城市,人口规模也就在50万到100万人。可见,那个时候除了省会城市和一部分大城市,人口能够达到如此规模的城市并不多。即使是不到百万人口的城市,如果能对周边的农村发展起到辐射和带动作用,也是不容忽视的。

中国人口众多,发展不同类型和不同人口规模的中心城市是符合城市发展规律的。无论是在人口密度高的地方,还是在幅员广阔、人口稀少的地区,都要有相应的中心城市,带动非农产业的聚集和人口的转移,实现城乡融合发展。至于中心城市人口的规模,也要因地制宜,遵循市场规律,以当地人口总量作为判断的重要基础。

大城市都是中心城市,但空间分布并不均衡。中心城市是不是等同于大城市或者特大或者超大城市?显然按照中国的人口规模来看,大城市理所应当就是中心城市,但是在人口密度较低的地区,显然仅仅按照人口规模的标准来确定中心城市,可能并不十分科学。其实如果按照100万人口的标准,中国的大城市已经是世界上最多的。140个百万人口的城市,40多个300万以上人口的城市,6个千万级人口的城市,可以说中国的大型中心城市并不少。即使50万-100万人口的城市也有200多个,当年学者们提出的发展中心城市的想法和预期,早就已经实现了。不仅是京九铁路沿线地区,而且在其他经济和社会发展相对落后的地区,规模较小的城市或者县城在吸引人口和要素聚集过程中也发生了一定的辐射和带动作用。

但是,从目前的人口分布和空间格局来看,中国的中心城市集中在人口流入和经济发达地区,而在人口流出和经济相对落后的地区,真正能够带动地方发展的、具有辐射作用的中心城市数量还是偏少。在这个意义上,中国中心城市的空间分布是不均衡的。

中心城市的发展与城市等级化管理体制有着密切的关系。中心城市的发展,与中国等级化的城市设置体系也有直接的关系。自从上世纪80年代中期以来,中国开始通过地县改市等措施,把原来的地区管理和城市管理分治转为合治之后,城市要素流动的规则就发生了变化。

在等级化管理体系下,无论是干部管理还是财政管理,以及后来的土地指标管理,显然都是按照行政等级自下而上地分配。本来需要通过市场导向而发展起来的中心城市,实际上被行政导向所替代。在行政力量强大的动员下,中心城市的发展与高速城市化几乎同步,推动中国拥有了世界上数量最多的百万人口的城市。而另一个值得注意的现象是,原来的政治上或者行政管理上的中心城市,现在基本变成了政经合一的中心,而且由于行政化地调配资源,造成省会以及一些地级中心城市越来越大。这使得中国的中心城市发展路径变成了以人口规模为依托的特大城市和超大城市发展路径。

中心城市的等级化形成了利益固化。按照国际规律,中心城市的发展应由市场来配置要素。但是由于行政导向,使得优质资源和要素过度集中在高等级的中心城市,进而使得它们的公共服务和基础设施水平远远优于其他等级较低的城市。当享受着这种优质资源的户籍人口形成所谓精英人士的话语权,可能直接影响到未来的要素分配导向。一个典型的例子是,一些城市对户籍的严格管控和通过舆论影响力,要求上级政府加大对自己城市发展的支持,其实质是要继续享受优质资源的供给。这种利益的固化在一定程度上影响到对城市发展进程和道路的政策选择。

其实,关于中心城市的认定,应该是学者和专家在理论研究中的探讨,但是在现实中却远远超出了这个范畴。一些部门和地方政府都热衷于打造“中心城市”的理念,实际上是强化了行政干预。在国际上特别是发达国家从来没有哪个城市会因为自己中心城市的地位,去炒作自己的人口规模,政治、经济和文化的功能和作用。中心城市之所以形成“中心”,应该要素聚集过程中的市场选择。所谓“环球中心城市”,亦或是“世界中心城市”,其地位也不是人为的认定,而是客观发展的现实成果。

一些地方提出种种高大上的“中心城市”概念,究其实质,无非是希望进一步提高行政等级和地位,或者以发展中心城市的名义,试图获得上级政府的更多支持。而对于当地居民和社会精英阶层,则看到地位、名声等实实在在的好处,甚至还可以提高自己的房产价值。

对于中心城市的再认识

判断一个城市是否是中心城市,当然要有人口规模,要有要素聚集的密度,但关键还是看其是否具备相应的功能。一是是否能够继续按照市场规律推动人口和其他要素的聚集;二是是否能够辐射周边的产业发展,带动非农就业;三是没有过度通过行政手段集中优质资源;四是不能排斥对外来人口的各项公共服务供给。所谓中心城市,可以根据其辐射和影响力以及人口规模,来判定这个城市在国家和不同区域中的作用。

我认为,中心城市的界定应该以城市的主城区为准而不是涵盖其所有的行政辖区。这个问题涉及到中国的城市概念的重新界定。中国的城市实际上属于行政辖区范畴,而不是真正空间相对独立的城市,这是中国城市与国际上的根本差别。

可是一些城市在已经具备了一定的人口规模之后,还是不满足于现状,为了成为所谓的更高级别的中心城市,通过增设市辖区等方式人为扩大区划面积,以便达到所谓国家级中心城市的标准。这种中心城市的实际路径已经严重地偏离了城市发展规律。按照这样的做法,通过发展中心城市带动周边地区的经济发展,或者是促进要素集聚的意义何在呢?

中心城市标准的确定应该作为中国行政区划调整的依据。由于对中心城市存在的各种认识误区,由于等级化城市管理体制形成的行政分配要素的导向,由于已经固化的城市利益结构,也由于中国的城市管理和区域管理的合治,导致提出中心城市发展理念时的初始愿望被严重扭曲。

因此,在当前推进城市化高质量发展的同时,有必要解决城市概念不清的问题,把空间上的主体城市和区域管理上的名义城市实现概念上的分离。对于中心城市的认定,还是应该以城市的主城区空间作为主体。按照这个思路,就可以根据主城区的人口规模,以及城市在不同区域空间内发挥的不同作用来确定中心城市的地位。同时为未来行政区划调整过程中城市的设置提供必要的科学依据。只有这样,中心城市才能引领不同规模城市协调发展,也才能充分发挥中心城市对周边地区的带动和辐射作用。

中心城市标准的确定有利于按照市场规律来配置资源和要素。如果确定了以主城区为中心城市的实际主体,并根据人口规模和政治、经济以及文化的功能特点,来形成区域发展的独特的引导作用,那么就要减少通过盲目扩大面积和管辖区域,人为提高产值规模和人口规模的行为,减少行政干预,从而有利于按市场方式在区域空间内合理配置资源和要素。这既可以促进其他中小城市的发展,同时还有利于形成以市场为导向的新中心城市,进而可以在一定区域范围内形成多个中心城市发展态势,也有利于大中小城市的协调发展。

在现实中,许多直辖市和省会城市等中心城市周边还有许多中小城市。它们无论在功能疏解和产业外迁过程中,还是在降低居住成本和就业成本方面,都有中心城市无法替代的作用。当中心城市发展到一定规模,工业出现郊区化趋势,服务业开始向周边城乡的外溢,中低收入人口和外来人口寻求较低生活成本的居住空间的情况下,都会使得中心城市主城区周边中小城市的潜力得到发挥。

其实在发达国家,几乎所有的中心城市周边都有无数个中小城市承担着各自的产业、就业、消费以及居住的功能。正因为如此,提出以中心城市带动周边不同规模城市协调发展的政策理念,才对未来经济的发展具有现实意义。需要看到,未来在城市化进程中,改革的重要内容之一,就是在众多规模较大的中心城市之外,也要充分发挥中小城市以及特大镇未来发展成本较低的优势,成为中国经济增长的重要载体。这也才是提出中心城市作为发展重点隐含的重要意义所在。

作者为独立经济学家,编辑:朱弢

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责编 | 周瑾jinzhou@caijing.com.cn本文为《财经》杂志原创文章,未经授权不得转载或建立镜像。如需转载,请在文末留言申请授权。

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